Soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với thực tiễn
Thời gian qua có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) được ban hành không phản ánh đúng nhu cầu của xã hội, gây lãng phí cũng như ảnh hưởng đến uy tín của nhà nước. Vì vậy, yêu cầu đặt ra là việc soạn thảo và ban hành VBQPPL phải phù hợp với thực tiễn. Để đáp ứng yêu cầu này, cần quan tâm đến một số vấn đề sau:
Việc lựa chọn xây dựng dự luật này hay dự luật kia, nói chung, phần nào chịu ảnh hưởng của các áp lực chính trị. Tuy nhiên, ngay từ khâu xác định vấn đề để đưa vào chương trình xây dựng VBQPPL đòi hỏi phải có sự tham gia của đầy đủ các tầng lớp xã hội. Bởi nếu không, có thể xảy ra các khả năng: hoặc vấn đề được lựa chọn điều chỉnh chưa phản ánh nhu cầu bức thiết nhất trong xã hội, hoặc có chăng chỉ mới phản ánh nhu cầu của một bộ phận, một tầng lớp, một nhóm lợi ích nào đó chứ chưa đại diện cho tiếng nói của đa số dân chúng.

Mặt khác, theo các quy định của pháp luật hiện hành và trong thực tế, phần lớn chương trình xây dựng VBQPPL do các cơ quan quản lý (bộ, cơ quan ngang bộ) xây dựng. Bộ, ngành chủ quản chủ động trong việc đưa ra sáng kiến xây dựng VBQPPL. Điều đó có thể chưa phản ánh được đầy đủ ý nguyện của toàn xã hội trong việc lập chương trình xây dựng VBQPPL. Vì vậy, để đảm bảo tính khách quan về nhu cầu xây dựng pháp luật thì ngay trong khâu lập chương trình xây dựng VBQPPL, chúng ta cần có quy định về việc tiếp thu qua các kênh thông tin khác (bên cạnh thông tin của bộ, ngành) với sự tham gia, góp ý của các cá nhân, tổ chức khoa học hay đại diện cho lợi ích của các nhóm xã hội khác. Việc tham gia đề xuất chương trình xây dựng VBQPPL của các chủ thể nói trên và kể cả của các đoàn thể, của đại biểu Quốc hội cũng cần có các cơ chế bảo đảm hiệu lực thực tiễn.

Phương thức khác nhằm đảm bảo tính khách quan và đúng đắn trong sự lựa chọn các VBQPPL sẽ ban hành là thẩm định chương trình xây dựng VBQPPL. Nếu thủ tục này có sự tham gia của đối tượng bị quản lý (sự hiện diện của những tổ chức, hiệp hội đại diện cho người dân trong thành phần hội đồng phản biện) thì những lựa chọn được đưa ra sẽ mang tính khách quan và hợp lý hơn.

Ngoài ra, để sự lựa chọn của mình là chính xác, các cơ quan có thẩm quyền lập chương trình ban hành VBQPPL cần xây dựng những tiêu chí để đánh giá thứ tự ưu tiên của các văn bản sẽ ban hành, ví dụ: số người bị ảnh hưởng, các lợi ích cũng như gánh nặng sẽ mang lại, sự ảnh hưởng đến các VBQPPL hiện hành, các giải pháp thay thế v.v..

Trong soạn thảo, ban hành VBQPPL

Trong giai đoạn soạn thảo và ban hành VBQPPL, những yêu cầu phải tính đến là làm thế nào để bảo đảm sự tham gia đầy đủ của đại diện đối tượng bị quản lý, đạo luật được ban hành đã tính đến đầy đủ các yếu tố, lợi ích của các tầng lớp dân cư trong xã hội. Bởi lẽ, nhiều khi có chính sách đúng đắn, nhưng chưa chắc sự luật hoá chính sách đã là những giải pháp phản ánh đúng nhu cầu của xã hội, phù hợp với thực tiễn.

Về ý tưởng này, theo các tác giả Ann và Robert Seidman, mối quan hệ giữa chính sách và việc thực hiện một cách chi tiết chính sách giống như việc “xây một ngôi nhà mới” mà các thành viên gia đình sẽ mang ý tưởng của mình thảo luận với kiến trúc sư và mô tả chi tiết nhu cầu của họ về ngôi nhà. Nếu “không có sự hỗ trợ của kiến trúc sư, các thành viên trong gia đình chỉ có thể xác định một cách mơ hồ những gì họ nghĩ về ngôi nhà. Tương tự như vậy, trong việc “thông dịch” các điều khoản rộng của một chính sách thành các chi tiết của một dự luật thì người soạn thảo đã tham gia vào quá trình xác định chi tiết của chính sách đó. Giữa chính sách và luật pháp có một khoảng trống đang tồn tại... Nhà soạn thảo đóng góp một cách tích cực cho việc lấp khoảng trống giữa một chính sách và một bộ luật với mục đích là làm cho chính sách đó trở nên có hiệu lực”.

Làm thế nào để các kiến trúc sư - nhà soạn thảo luật thể hiện chính sách dưới những VBQPPL phù hợp thực tiễn, nói lên ý nguyện của số đông trong xã hội?

Khâu đầu tiên và có ý nghĩa nền tảng là việc thu thập và xử lý thông tin. Một đạo luật không thể chứa đựng những quy tắc xử sự tốt nếu thông tin có được để soạn thảo nó còn sơ sài và phiến diện. Liên tưởng đến trích dẫn trên, các chi tiết liên quan đến ngôi nhà càng sơ sài và ít ỏi thì kiến trúc sư càng khó làm việc và có nguy cơ đưa ra một thiết kế không sát hợp với nhu cầu của các thành viên trong gia đình, nhất là khi kênh thông tin giữa kiến trúc sư và các thành viên gia đình - đối tượng thụ hưởng chính của dự án thiết kế nhà bị gián đoạn. Cũng như vậy, khâu điều tra, thu thập thông tin, đánh giá nhu cầu của xã hội liên quan đến dự luật nếu sơ sài thì dự luật dễ rơi vào tình trạng chung chung, phiến diện hoặc không đáp ứng được nhu cầu của đối tượng bị áp dụng.

Trong thực tế, không ít trường hợp do những khó khăn nhất định về thời gian, nhân lực, kinh phí, nên việc tổ chức khảo sát thực tiễn, lấy số liệu cụ thể và điều tra dư luận xã hội bị xem nhẹ. Nhiều khi cơ quan soạn thảo dùng những “lối đi tắt” như tổ chức hội nghị tổng kết thực tiễn, thậm chí, nếu không tổ chức hội nghị thì chỉ gửi công văn yêu cầu các cơ quan hữu quan hoặc các địa phương báo cáo tình hình, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn. Ở cấp cơ sở, do gấp gáp về thời gian hoặc những nguyên nhân khác, một số báo cáo được lập khá vội vàng và hình thức. Một văn bản được soạn thảo trên những báo cáo này sẽ không cụ thể và sát hợp với tình hình thực tiễn, không phản ánh đầy đủ nhu cầu và mong muốn của dân chúng.

Ngay cả khi có những báo cáo tốt, nhưng báo cáo đó được lập từ phía các cơ quan quản lý thì cũng khó tránh khỏi tình trạng VBQPPL được ban hành đưa ra những quy tắc chỉ có lợi cho cơ quan quản lý. Đó mới chỉ là quan điểm của bộ, ngành với tư cách là nhà quản lý. Vì vậy, khâu khảo sát thực tiễn phải đảm bảo tính toàn diện và chính xác. Các kết quả thu được không được phép là hình thức, các thông tin phải nhiều chiều, từ phía các nhà quản lý và những người bị quản lý. VBQPPL được ban hành phải kết hợp hài hoà quan điểm, lợi ích của tất cả các nhóm đối tượng bị quản lý trong xã hội và thuận lợi cho việc quản lý. Những giải pháp “thấu tình đạt lý” này sẽ giúp thoả mãn các yêu cầu thực thi pháp luật.

Việc khảo sát nên được làm song song với việc lấy thông tin thực tiễn từ các nhà quản lý, tổ chức các hội thảo, hội nghị, lấy ý kiến từ các cơ quan hữu quan. Ngoài ra, cơ quan soạn thảo cần tổ chức lấy ý kiến từ các nhóm dân chúng có liên quan, đặc biệt là cần tổ chức các cuộc điều tra thực tế, có mục tiêu, đi sâu vào các nhóm đối tượng là dân cư. Khi khảo sát thực tế, hoàn toàn có thể sử dụng các hình thức như thuê khoán chuyên gia hoặc các tổ chức có kinh nghiệm thực hiện.

Kỹ thuật soạn thảo VBQPPL

Thu thập thông tin nhiều chiều, phong phú, phản ánh đầy đủ tình trạng xã hội và xác định những vấn đề còn bất cập trong xã hội, các nguyên nhân nảy sinh chúng, từ đó đề xuất các giải pháp để thiết kế nên QPPL, đó là các yêu cầu đầu tiên cho việc soạn thảo một VBQPPL. Tuy nhiên, quá trình xử lý thông tin khó tránh khỏi một số yếu tố chi phối khiến dự thảo không thể hiện được đầy đủ các mặt của thực tiễn xã hội hay bị lệch lạc dưới những góc nhìn chủ quan, vì lợi ích cục bộ. Điều này đòi hỏi cần có những kỹ thuật cần thiết trong phân tích thông tin.

Trước khi soạn thảo VBQPPL, nhà soạn thảo cần có một báo cáo nghiên cứu chi tiết. Báo cáo nhằm đảm bảo cho việc soạn thảo đã dựa trên các dữ liệu của thực tiễn, tránh tình trạng cán bộ soạn thảo làm việc chỉ dựa vào kinh nghiệm và kiến thức bản thân mà không chú trọng cơ sở thực tiễn. Mặt khác, thông qua báo cáo này, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL có căn cứ để đánh giá sự cần thiết và tính hiệu quả của một dự thảo.

Nội dung chính của báo cáo là: nêu vấn đề cần giải quyết (mô tả kỹ các hành vi của các chủ thể), nguyên nhân dẫn đến các hành vi xấu của các chủ thể và đề xuất giải pháp để loại trừ các hành vi đó. Trong các thao tác nói trên, người soạn thảo phải lý giải các hành vi xấu của chủ thể, nguyên nhân dẫn đến chúng... bằng những sự kiện thực tế mà quá trình khảo sát thu thập được. Điều này cho phép dự thảo VBQPPL phản ánh đúng thực tại, điều chỉnh đúng vấn đề nổi bật trong thực tiễn với các giải pháp hợp lý.

Hiện nay, chúng ta chưa có cơ chế phản biện khoa học cho một dự thảo VBQPPL - một cơ chế có thể đánh giá dự thảo từ khía cạnh hợp pháp cũng như hợp lý, từ góc độ lợi ích của người quản lý cũng như người bị quản lý. Nên chăng, cần có cơ chế phản biện khách quan cho mỗi dự thảo trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Cơ chế này được thực hiện theo kiểu đấu thầu bởi/hoặc các tổ chức nghiên cứu khoa học, hoặc cơ quan nghiên cứu độc lập, các trường đại học… và cách thức tổ chức có thể không sắp xếp trước để giảm đi sự lệ thuộc hoặc ảnh hưởng có thể có từ phía cơ quan soạn thảo. Trong thực tiễn, tiếng nói từ phía bên ngoài có thể ảnh hưởng ít nhiều đến một dự thảo VBQPPL. Thực tế đã có và đã chỉ ra rằng, sẽ hiệu quả hơn nhiều nếu chúng ta chấp nhận và quy định cơ chế phản biện này trong xây dựng pháp luật.

Năng lực và tính chịu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành VBQPPL

Cuối cùng, để có một VBQPPL khả thi, phải đề cao năng lực và tính chịu trách nhiệm của cơ quan, cá nhân soạn thảo. Bởi lẽ, bất cứ một việc làm thiếu trách nhiệm của chủ thể soạn thảo, ban hành VBQPPL đều có thể cho ra những VBQPPL thiếu tính khả thi. Pháp luật hiện hành đã có quy định về trách nhiệm của đơn vị soạn thảo VBQPPL. Tuy nhiên, chất lượng của công tác soạn thảo VBQPPL vẫn chưa cao một phần vì pháp luật chưa quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát và chế độ chịu trách nhiệm của các chủ thể trong soạn thảo, ban hành VBQPPL cũng như các chế tài để xử lý những trường hợp vi phạm hoạt động này (Nghị định 135 chỉ đề cập đến việc xử lý văn bản sai, còn trách nhiệm của cá nhân có lỗi trong soạn thảo, ban hành VBQPPL thì quy định rất chung chung hoặc chưa điều chỉnh).

Trong thực tiễn, các chuyên viên - chủ thể chính của quy trình soạn thảo VBQPPL, bên cạnh công việc soạn thảo VBQPPL còn phải thực hiện khá nhiều công việc khác của bộ, ngành. Các công việc đó thường dễ dàng định lượng hơn với những lợi ích vật chất cũng có thể cao hơn nên có trường hợp, họ dành cho các công việc đó sự quan tâm nhiều hơn. Vì vậy, cần thiết phải có chế độ đãi ngộ hợp lý và lượng hoá, đồng thời xác định trách nhiệm cụ thể cho các chuyên viên trong công tác soạn thảo VBQPPL - một hoạt động có tầm ảnh hưởng rộng lớn đến xã hội.


ThS.Nguyễn Hoàng Anh